数字经济领域农民工的社会保障问题

2U 见稿)》公开征求意见。该条例是自2004年《建设领域农民工工资

支付管理暂行办法》、2014年《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的

指导意见》、2016年《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意 见》之后为保障农民工工资出台的三份重要文件，充分反映了党和国家保护 农民工劳动报酬的意愿。除了农民工的劳动报酬，笔者认为，农民工的社会保障问题，尤其数字

经济领域的农民工的社会保障问题，也应引起高度重视。据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展与就业

(2019)》： 2018年我国数字经济领域就业岗位为1.91亿个，显著高于同

期全国总就业规模增速。在这近2亿的数字劳工中，占到相当比例的不 是高端的互联网白领，而是庞大的农民工群体。按照的数据，第

三产业数字化转型就业岗位约13426万个，占第三产业总就业人数的

37.2%。其中，平台经济、共享经济、众包、众创等数字经济新模式新业

态快速发展，除了产生传统的雇佣型就业外，催生了自主创业、自由职 业、兼职就业等灵活就业新模式。而这些灵活就业群体中，占到主体的

是非本地户籍但长期在城市就业的群体，即农民工。这些已经踏入数字 经济领域的农民工，在传统社会保险体系与新经济的缝隙中，落入社保 的制度盲区。更多精彩内容请浏览民革网站 www.minge.gov.cn542019.05资政群议ZIZHENGQUNYI团 结3.工资拖欠不再突出不仅工资有所提高，与传统就业相比,

数字经济领域中拖欠工资的问题也不再突 出。在本研究的问卷调查中，98.03%的外 卖送餐人员反馈无工资拖欠问题，仅有

1.97%的人反映有过工资拖欠情况。至于原

因，主要有“业绩未达标被扣除奖金”、 “擅自脱岗”、“被差评扣钱”等。这类情 况与传统就业中农民工工资被拖欠数月，

甚至数年的情况完全不同。拖欠工资问题不再突出的主要原因在 于数字经济就业与传统就业的结构性不同。

数字经济中数据管理更为充分，工资信息一、数字经济领域农民工概况1.数字经济领域的新生代农民工在对苏州地区所做的针对外卖送餐人员的

对称、透明。外卖送餐人员可以很容易的通过

APP T解自己的收入情况，也具有证明自己工资 的充分证据。数字经济领域中在线支付的便捷

性，也决定了支付工资更为便利。更大的不同

152份有效问卷中，笔者发现，超过85%的从业

者属于非本地户籍的外来劳工，且绝大部分为农 村户籍，主要为男性，大专及以下学历占到了近

是，数字经济领域中工资的即时性更强，而在传 统就业中工资以月结、年结，甚至按项目结等方

式支付周期较长，为工资拖欠提供了基础。在数

80%,其中三分之二年龄在30岁以下。通过上述 特征描述，我们不难发现这一群体就是我们通常

字经济领域中，农民工不仅能清楚知晓自己的工

资数额，并且一旦发生支付延迟的情况，他们会

所说的“新生代农民工”（按照国家统计局的口 径，所谓“新生代农民工”是指，1980年及之后

立即停止工作，从而避免大额拖欠的发生。4.社保需求更为突出从调研情况看，在参保意愿方面48%的外卖

出生的、进城从事非农业生产6个月及以上的， 常住地在城市，户籍地在乡村的劳动力，是新时

送餐人员表示“非常愿意”、42.3%的表示“愿 意”，并且没有一人选择“不愿意”。笔者认为,

代的产业工人）。2.数字经济领域的有质量就业数字经济领域内的就业对新生代农民工具有

这反映了我国社保多年来发展的成果，民众对社

保的必要性和重要性非常认可，社保意识已经深 入人心。很大吸引力。首先，收入较高。根据调研结果发

现，近三分之二的外卖送餐人员月平均收入超过

当然，另一个现实的原因是数字经济领域内

5000元，约15%的收入超过8000元。而苏州地区

的社会平均工资为4755元。其次，工作自主性得

农民工所面临的职业风险较高。在调研中，有近

15%的外卖送餐人员曾在工作中受伤。有近50% 的表示，每个月都会听到同行发生意外。上海市

到提升。在被调研的外卖送餐人员中，大部分之前

曾在工矿企业工作，对新旧业态的就业有直观对 比。“到手工资更多了”、“可以自己安排工作时 间”、“不喜欢厂子里流水线天天反复做一样的事 情”等理由是他们选择新业态工作的主要原因，这

交警部门的数据也佐证了这一点，2019年上半年 上海市发生涉及快递、外卖行业各类道路交通事

故325起，造成5人死亡，324人受伤。新业态 的高移动性既是很多快递员选择这份职业的原因

些都反映出对就业质量的认可。（访谈中不少外卖送餐人员说与一成不变的流水

ZIZHENGQUNYI资政群议团 结552019.05线工作相比他们更喜欢在城市各处穿梭的工作）， 但高移动性同时也是造成职业伤害高发的原因， 他们每天奔跑在街头巷尾，还必须在规定时间内 到达，否则就有差评和扣款，职业风险较传统就

劳动关系，导致难以缴纳城镇职工保险。以往通过

将社会保险制度建立在劳动关系的基础上，解决了

农民工的参保问题。但随着数字经济的发展正在发 生从“劳动关系”向“就业关系”的转变，现有制

业更高，因此对社保的诉求也更为强烈。度设计导致新业态从业者难以加入社会保险。其二，雇主的障碍。以工伤保险为例，其本

二、数字经济领域农民工社保困境的 制度分析通过调研，我们认为，数字经济领域农民工 社保的缺失将导致以下风险：其一，社会保障失 范风险巨大。从业者个人承担的系统性风险过

质是雇主责任的团体统筹共济，但随着“去雇主 化”和“平台化”的趋势，以雇主责任为基石的

社会保险制度成为新业态群体的主要障碍。如果 新业态从业者以自由职业者身份缴纳城镇居民险

或新型农村保险，则只包含养老和医疗等人身保 障，并不包含工伤、失业等职业保障。现有灵活 就业保险主要是保“生活”（养老、医疗），而

高。其二，平台企业争议风险高发。新业态争议 已经开始进入劳动仲裁、等司法机构。诉求 集中在要求确认劳动关系、要求获得工伤待遇、

并不保“就业”（工伤、失业），因此即使投保

要求缴纳社会保险等方面。其三，托底救济 依然无法获得职业保障。风险重大。社保扩面工作是当前保证社会保险制 度长期持续发展的基础，而数字经济领域中的广

2.身份障碍依然未能破除所谓农民工，据2006年《关于解决

大从业者却被排除在外，这与我国社保的总体原 则相悖，不利于我国社保发展。农民工问题的若干意见》的界定.“农民工是我 国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支 新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非

对于新生代农民工参保难的问题，笔者认

为，主要基于以下两种原因：农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农， 流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工 人的重要组成部分”。农民工的基本特征是户籍

1.新经济与旧制度的冲突新经济创造了新就业，但新就业却难以进入

旧制度。我国2010年颁布的《社会保险法》所 构建的社会保险体系，即城镇职工险、城镇居民

为“农业户口”，这是他们的首要特点，也恰恰

由此导致参保困难。险、公务员保险和新型农村保险，形成的“全覆 盖”系统在数字经济时代面临挑战。2004年，劳社部针对农民工群体出台了《关 于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确 “农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇

其一，劳动关系的障碍。新业态不被认定为

更多精彩内容请浏览民革网站www.minge.gov.cn56资政群议ZIZHENGQUNYI团 结2019.05是《工伤保险条例》赋予包括农民工在内的各类 用人单位职工的基本权益，各类用人单位招用的 农民工均有享受工伤保险待遇的权利”。该文件

计划，这也是“十三五”时期完善社会保险体系 的目标任务之一。从底线思维岀发，逐步解决数

字经济领域农民工职业伤害、基本医疗和养老保 障相关问题。其一，明确数字经济领域农民工以灵活就业

以农民工群体为特定对象，重点强调了农民工群 体参与社会保险的权利。2006年劳动和社会保障

部再次发布了《关于开展农民工参加医疗保险专 项扩面行动的通知》，最终实现所有城镇用人单 位中的农民工医保全覆盖。2014年，会同

人员身份参保缴费，解决他们的基本养老、医疗 保障。并进一步构建全国统一的灵活就业人员社

会保险体系，优化医疗保险的跨地使用。事实

住建部、安监部和全总共同下发了《关于进一步 上，我国对灵活就业人员工伤保障制度已试点十

做好建筑业工伤保险工作的意见》，专门针对特 余年，目前主要有“南通模式”和“太仓模式”。 “南通模式”纳入现行的工伤保险统筹管理，只

定行业的社会保险。该文件开宗明义“建筑业属 于工伤风险较高行业，又是农民工集中的行业”，

是取消了用人单位待遇部分；“太仓模式”本质 上是意外伤害保障，待遇体系完全不同。这些地

维护一线建筑工人特别是农民工的合法权益。而在数字经济领域中，对于本地从业者来

方创新实践的经验，都有助于我们设计保障数字

说，尽管无法缴纳城镇职工保险，但也可自主缴 纳灵活用工保险或城镇居民保险，从而获得社会 保险的保障。但农民工群体受户籍约束无法参加 所在地灵活用工保险，而其户籍地新农保则标准

经济领域农民工的社保制度。其二，借鉴非全日制就业的社保模式，确定 平台企业的保险缴费义务，根据数字就业的特点

合理确定缴费标准。从部分已经上市的平台企业 的报表看，经过发展，部分平台已经具备相当规 模和实力，可以承担相应的社会责任。3.推动工会参与，促进行业自律从保障广大数字经济领域农民工利益的角度 出发，工会应发挥积极的作用。全国总工会已经

较低，且不包含职业性保险三、数字经济领域农民工社保制度的 重构从长期看，解决新业态就业社会保障的终极 手段是创造符合他们就业特征的保险制度。在雇 主为主的职工险和个人为主的居民险之外，探索

明确发展“员”，大力推进货车司机、快递

员、护工护理员、家政服务员、商场信息员、网

如何兼顾这一群体的社会保障。1. 立足新型业态，制订专项法规对待数字经济领域农民工，不应简单粗暴地

约送餐员、房产中介员、保安员等群体入 会，推动农民工入会工作实现新提升。在这方面

上海已经率先成立了 “网约工工会”，并于今年 推岀了《灵活就业群体工会会员专享基本保障》,

将其归入传统劳动关系的范畴，应当重视其与传

统就业的区别，从其特点出发，尽快制订专项规 范性文件，如《网络预约岀租汽车经营服务管理 暂行办法》。专项规定可针对数字劳工的特点，

为加入工会的灵活就业群体提供疾病和意外伤害

保险。通过工会与行业协会组织形成新业态从业

者商业保障的做法，在当前可以解决工伤保障缺

制订相应的劳动标准，就工作时间、劳动强度、 劳动保护等问题进行适度的基础性规范，以避免 如快递员因时间紧张而引发交通事故等问题，以 及避免发生群体性矛盾，并使得相应劳动纠纷案

失的问题，在未来可以作为补充商业保险，具有 很大的推广价值，都可以作为解决这一群体性问

题的有益补充。H（邱婕，华东师范大学公共管理学院副教授,

件的裁审有规可依。民革妇青委委员/责编 刘玉霞）2. 认可新型就业，配套社保制度十九大报告提出，要全面实施全民参保