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船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置中相关部门的法定职责
作者：张皓 黄志球 陈伟建 来源：《集装箱化》2013年第05期
船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置工作涉及多个部门，由于我国现行法律法规对相关部门在应急处置过程中的职责规定存在不统一、不衔接的问题，加之不同部门对法律规定的理解存在差异，导致各部门往往需要长时间、多向度的协调才能就各自职责达成共识，给应急处置工作带来一定困扰，甚至延误应急处置的最佳时机，造成不可挽回的经济损失和恶劣的社会影响。本文在梳理我国现行法律规定的基础上，分析相关部门在船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置工作中的法定职责，并就如何促使相关部门更好地履行职责提出相应对策。需要注意的是，本文仅讨论一般等级事故，由地方主导或多个地方协同处置的重大事故等不在本文讨论范围内。
1 船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置的法定部门
我国涉及船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置工作的法律法规主要包括《海上交通安全法》（自1984年1月1日起施行）、《安全生产法》（自2002年11月1日起施行）、《港口法》（自2004年1月1日起施行）、《突发事件应对法》（自2007年11月1日起施行）、《危险化学品安全管理条例》（自2011年12月1日起施行）、《港口危险货物安全管理规定》（自2013年2月1日起施行）等。此外，我国沿海部分省市也结合自身情况制定相关的地方性法规和行政规章，如《厦门市海上交通安全管理条例》（自2003年3月1日起施行）、《深圳市海上交通安全条例》（自2005年9月1日起施行）、《青岛市海上交通安全条例》（自2007年9月1日起施行）、《天津市海上交通安全管理规定》（自2009年10月1日起施行）等。根据我国现行法律法规的规定，一般等级的船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置涉及的主要部门有海事管理机构、港口行政管理部门、安全生产监督管理部门和港口生产经营单位等。 1.1 海事管理机构
（1）《海上交通安全法》 该法第3条规定：“中华人民共和国港务监督机构是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。”第34条规定：“船舶、设施或飞机遇难时，除发出呼救信号外，还应当以最迅速的方式将出事时间、地点、受损情况、救助要求以及发生事故的原因向主管机关报告。”第3规定：“主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施必须听从主管机关的统一指挥。”
（2）《突发事件应对法》 该法第17条规定：“制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；有关部门根据各自的职责和相关应急预
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案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级和县级以上地方各级有关部门根据有关法律、法规、规章、上级及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。” 1.2 港口行政管理部门
（1）《港口法》 该法第6条规定：“地方对本行政区域内港口的管理按照关于港口管理的规定确定。对港口具体实施行政管理的部门统称港口行政管理部门。”第33条规定：“港口行政管理部门应当依法制定可能危及社会公共利益的港口危险货物事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案，建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系。”
（2）《港口危险货物安全管理规定》 该法第45条规定：“所在地港口行政管理部门应当建立危险货物事故应急体系，制定危险货物事故应急预案，组织建立专业化应急队伍和应急资源储备，定期组织开展应急培训和事故应急救援演练，提高应急能力。港口危险货物作业发生事故时，所在地港口行政管理部门应当按规定向上级港口行政管理部门、当地及有关部门报告，并及时组织救助。” 1.3 安全生产监督管理部门
（1）《安全生产法》 该法第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动单位的安全生产适用本法；有关法律、行规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”第9条规定：“县级以上地方各级负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”
（2）《危险化学品安全管理条例》 该法第69条规定：“县级以上地方安全生产监督管理部门应当会同工业和信息化、环境保护、、卫生、交通运输、铁路、质量监督检验检疫等部门，根据本地区实际情况，制定危险化学品事故应急预案，报本级批准。”第70条规定：“危险化学品单位应当将其危险化学品事故应急预案报所在地设区的市级安全生产监督管理部门备案。” 1.4 港口生产经营单位
（1）《港口法》 该法第32条规定：“港口经营人应当依法制定本单位的危险货物事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案，并保障组织实施。”
（2）《安全生产法》 该法第70条规定：“生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负
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有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。”
（3）《危险化学品安全管理条例》 该法第70条规定：“危险化学品单位应当制定本单位危险化学品事故应急预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，并定期组织应急救援演练。”
（4）《港口危险货物安全管理规定》 该法第43条规定：“危险货物港口经营人应当制定本单位危险货物应急预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，每半年至少组织一次应急救援培训和演练，并根据演练结果对应急预案进行修订。危险货物港口经营人应当将其应急预案及其修订情况报所在地港口行政管理部门备案。”第44条规定：“当港口危险货物作业发生险情或者事故时，港口经营人应当立即启动应急预案，采取应急行动，排除事故危害，控制事故进一步扩散，并按照有关规定向所在地港口行政管理部门和有关部门报告。” 2 船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置中相关部门的法定职责
从《海上交通安全法》《安全生产法》《港口法》和《突发事件应对法》等法律法规的规定可以看出，在船舶载运危险货物集装箱泄漏事故的应急处置过程中，海事管理机构、港口行政管理部门、安全生产监督管理部门和港口生产经营单位的职责既有所区别又相互联系。从应急处置的具体实践来看，船舶载运危险货物集装箱发生泄漏事故后，在将危险货物集装箱从船上转移至岸上进行应急处置的过程中，由于货物发生位移，事故影响范围发生变化，相关部门的应急处置权限也相应地发生转变。为最大限度地缩小事故影响范围，减小事故造成的损失，相关部门不仅要依法履行职责，还要加强协调配合。 2.1 海事管理机构
当船舶载运危险货物集装箱发生泄漏事故，对水上交通安全造成威胁时，海事管理机构作为水上交通安全的监督管理部门负有组织救助的职责。根据我国现行相关法律法规的规定，在发生泄漏事故的危险货物集装箱从船上转移至岸上的阶段，按照船舶载运危险货物应急预案进行救助，由海事管理机构负责应急处置的统一组织、指挥和协调，其他部门予以协助。此外，根据《突发事件应对法》关于有关部门和地方有关部门根据各自职责制定突发事件部门应急预案的规定，在管辖水域负责组织、指挥水上事故处置工作的海事管理机构有责任也有必要牵头协调有关部门制定船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急预案，并报地方批准实施。
2.2 港口行政管理部门
受有权管理本行政区域港口的地方的指定，港口行政管理部门对有关港口实施行政管理，负责组织制定港口码头危险货物应急预案，对港口生产经营单位危险货物应急预案实施备案，并负责组织指挥救助。发生泄漏事故的危险货物集装箱从船上转移至岸上后，应急处置工
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作的指挥权相应地由海事管理机构转移到港口行政管理部门，港口行政管理部门在应急处置工作中依法发挥主导作用。 2.3 安全生产监督管理部门
安全生产监督管理部门在港口危险货物应急处置工作中的主要职责如下：（1）对辖区港口码头危险货物应急预案实施备案，会同辖区海事管理机构、港口行政管理部门和港口生产经营单位等整合各分预案，做好不同分预案之间的衔接工作；（2）结合辖区实际情况，制定本辖区危险货物总体应急预案，报本级批准实施；（3）根据预案和事故等级组织实施救援。由此可见，在船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置工作中，不论涉事集装箱位于何处，安全生产监督管理部门均负有指导、协调职责。 2.4 港口生产经营单位
港口生产经营单位是港口安全生产的责任主体，应当依法制定本单位危险货物应急预案；在发生事故时，依照法律规定向有关职能部门报告，并采取适当措施，开展抢险救援工作，排除事故危害，防止事故扩散。船舶在航行途中因发生危险货物集装箱泄漏事故而靠泊码头后，或停靠码头的船舶发生危险货物集装箱泄漏事故时，港口生产经营单位承担首要的应急救援工作；发生泄漏事故的危险货物集装箱上岸后，港口生产经营单位应当根据海事管理机构和港口行政管理部门的应急预案和指导意见制定应急救援方案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，协助主管部门做好具体的应急救助工作。 3 促使相关部门更好履行职责的对策 3.1 修订相关法律法规
我国《海上交通安全法》自1984年生效实施以来从未进行修订。受立法当时经济和航运发展水平的，该法未对海上应急救助工作作全面规定。随着我国经济贸易和港航业蓬勃发展，船舶载运危险货物集装箱发生泄漏事故的风险显著上升。除制定相关规范性文件明确船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置工作的职责分工、程序要求、具体措施外，《海上交通安全法》等上位法亟待修订，以确保相应的应急预案和处置措施得到切实有效的执行。针对因相关法律法规的规定不统一、不衔接而影响船舶载运危险货物集装箱泄漏事故应急处置工作效率和效果的问题，要在调查研究的基础上，综合各方面的意见和建议，推动相关法律的制定和修订工作，努力形成相关部门既分工明确又相互协调的良好局面。此外，对相关部门在应急处置的具体实践中形成的成功做法和经验，要通过推动修订相关法律法规予以吸纳，用法律法规的形式巩固和扩大实践成果。 3.2 完善各部门现有应急预案
海事管理机构、港口行政管理部门、安全生产监督管理部门和港口生产经营单位要根据各自法定职责，总结应急处置工作的得失成败，对现有应急预案进行细化、实化，提高应急预案
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的针对性、指导性和可操作性。此外，要在各自应急预案内预留接口，解决职责交叉重复和错位模糊的问题，实现不同部门应急预案之间的有效衔接和顺利过渡，使之标准化、系统化、科学化。
3.3 加强各类应急演练
各部门要熟知本部门应急预案，明确自身的职责权限、反应程序和工作要求，并加强针对性的演练，提高应急能力和水平；各部门要联合组织跨部门应急演练，增进对其他部门应急预案的了解，形成良好的互动关系，确保不同部门的应急预案顺利衔接，形成应急处置的合力。海事管理机构和港口
行政管理部门作为行业主管部门，要牵头组织开展各种专项应急演练，提高应对突发事故的专业化水平和组织指挥能力；安全生产监督管理部门要在危险货物总体应急预案的框架内，以港口生产经营单位的应急预案为基础，有效整合海事管理机构和港口行政管理部门的危险货物应急预案，定期组织开展大规模、全方位、综合性的应急演练，检验危险货物总体应急预案和各分预案的可行性和有效性；港口生产经营单位作为危险货物应急处置的主要力量，要不断完善本单位应急预案，发挥桥梁和纽带作用，在海事管理机构和港口行政管理部门的指导下，定期组织包括船舶载运危险货物集装箱泄漏在内的危险货物事故处置演练，提高实战能力。 （编辑：张 敏 收稿日期：2013-04-02）
