关于控制性详细规划指标体系的几点思考

朱春阳

【摘要】本文从实际的管理和可操作性出发，提出了现行的控制性详细规划指标体系缺乏灵活性、指标体系确立科学性不足等问题，并对指标体系提出完善建议，引入了植被覆盖度、休憩用地率、容积率的多指标关联等概念，并对其进行了梳理。

【关键词】控制性详细规划；指标体系　　

随着２００８年１月１日新的城乡规划法的实施，控制性详细规划的重要性被提上了一个新的高度，对我们城市规划的实施和管理工作也提出了新的并且是更加严格的要求。同时，我们也应该看到现行的控制性详细规划还是存在着一定的问题的，特别是其中的指标体系，在实际的管理和操作过程中还存在着很多的不足，具体的表现为某些指标缺乏一定的灵活性，对实际的建设指导作用较小，甚至会阻碍土地的开发和建设。应该如何完善控制性详细规划的指标体系使其具有更好的指导意义，是放在我们面前急需解决的问题。

而鉴于目前的城市建设形式来说，由于发展和建设的速度过快，也由于大多数的地方没有摆正发展和控制的关系，使得现在许多的控规都处在消极控制的状态，只是作为土地开发利用的一个参考，在管理审批中遇到利益权衡时，通常被迫做出让步的也往往是控规。也存在着许多控规刚刚编制完成就面临着需要修编的尴尬处境。

这一方面的原因是对规划的执行力度不够，另一方面，控规本身缺乏一定的灵活性也是导致其不能适应城市建设发展形势的重要原因。比如我们经常提到的变更控规中用地性质的问题，现有的规划办法和控规文本中对用地性质兼容性做了一定适建要求，这些适建主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而在实际用地审批过程中，更多的是用地性质本身的变更要求，现行的控规中却并没有提出相应的应对办法。

我们应该认识到，在现在的城市建设速度下，变更规划提出的用地性质是不可避免的事情，如果在控制性详细规划编制的过程中就已经考虑到地块性质所可能有的变更情况，那在规划管理中控规就会有更大的灵活性。

（一）缺乏灵活性

《城市规划编制办法》第二十四条规定，“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）做出建设项目许可的依据。”《城市规划基本术语标准》指出，控规“以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。”

可以看出，控制性详细规划顾名思义就是要“控制”，对土地开发利用的性质、强度、配套等起到控制性的作用。现行的控制性详细规划中的控制主要包括了用地的控制和指标的控制，其中用地的控制主要为土地利用的功能分区以及其区位和规模的确定，地块内交通的组织，道路线型等级确定，配套的市政设施的控制等等，这些也是目前的控制性详细规划编制过程中最为重视和做的最为完善的一块内容。

比如：我们可以把用地性质分为三类，第一类为规划用地性质，即我们在土地利用规划图上提出的用地性质，是优先考虑的。第二类为可用用地性质，即在确实需要变更该地块用地性质的时候，通过一定程序的审批可以变更作为该地块用地性质的备选性质。第三类为不可用用地性质，即在任何情况下，该地块都不允许使用的用地性质。

这样，对不同区域的地块，根据实际情况和建设情况的需要，我们就可以选择不同级别的灵活性程度。对需要重点打造和建设的区域，地块的灵活性可以比较低，控制就会比较严格。而对那些非重点地块或者土地开发形势较为复杂的区域，我们对土地性质的灵活性就可以适当的增加，以获得最佳的开发效果。

（二）指标体系的确立科学性不足在现行的控制性详细规划编制过程中，对指标体系的确立往往没有对用地结构用地性质等的确立来的重视，但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不比用地性质的重要性低的。

现行的控制性详细规划的控制指标分为强制

一、现存问题初探

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性指标和指导性指标。

强制性指标主要包括：用地性质、用地面积、建筑密度、建筑控制高度、建筑红线后退距离、容积率、绿地率、交通出入口方位和停车泊位及其他需要配置的公共设施等。

指导性指标一般包括：人口容量：即规划地块内部每公顷用地的居住人口数。建筑形式、体量、色彩、风格等等要求。

在这些指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率这几个指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足。

比如我们通常对绿地率所提出的３０％的指标，在很多时候都缺乏可靠的依据，这也使得在实际的规划管理和建设中，得不到很好的执行，或者执行了却没有获得相应的效果。

制指标的可操作性和实际的作用也达不到预期。

个人认为绿地率这个指标的作用一个是为了保证地块内有一定的绿色植物覆盖，以达到控制环境质量的目的，另一个也是最根本的作用是保证在地块内生活和活动的人亲近自然的生物本性得以满足，具体来说就是地块内必须留有一定的用地作为人们在户外休息、闲聊、散步、晒太阳等等活动的场所。现在控规的编制过程中通常会画出数块Ｇ１１作为集中的绿地，我并不反对这种做法，我反对的是只把Ｇ１１作为一个数值或者是指标的概念而忽视其实际的作用，实践结果表明这种大面积图案式的绿地不会比街角的小游园更易于使用和更受到市民的青睐。为此，我想是否可以引入植被覆盖度和休憩用地率这两个指标。

我把“植被覆盖度”定义为一个描述性指标，分为数个等级：

一级覆盖：地块应有８０％以上被植被覆盖，拥有良好的生态环境，以自然景观为主。

二级覆盖：植被应覆盖地块较大的面积，自然景观丰富。

三级覆盖：植被应覆盖地块一定的面积，自然景观和人造景观有机融合。

四级覆盖：植被应覆盖地块小部分面积，有一定的自然景观。

五级覆盖：地块上允许只有少量植被，质量较差。

六级覆盖：地块上允许没有植被覆盖。当然，这个分类过于粗糙用词也不够精准，笔者想表达的意思是我们可以运用这样一种描述性的有一定弹性的指标来达到我们想控制的最基本的内容，就是地块给人的景观感受必须达到的标准和对环境的最基本的控制。

“休憩用地率”这一概念和植被覆盖率是有重叠的，也就是说有些绿地是可以作为休憩用地的，但不是所有绿地都是休憩用地，从另一方面来说有几张椅子的硬质铺地也可以作为休憩用地，总的说来，这个指标就是为控制地块内公共空间的大小而定的。个人认为这个指标应该由地块规划容纳的人数为标准制定，如每１０人１平方米的休憩用地。在规划管理中，这个指标可以作为强制性的指标执行，强制开发商或开发单位保留一定休憩用地。

个人认为这两个指标，从两个不同的侧面控制了地块的开发，保证了地块最基本的环境、景观和人本要求。可以和绿地率一起更加准确和有效的控制地块的建设。

（三）容积率的经济测算和多指标关联。容积率是控规中最重要的一个指标，因为它直接控制了地块的开发强度，关系到、开发

二、几个指标的引入和梳理

（一）高度指标的模糊控制

高度控制是否可以用较为模糊的标准，如：可分为低层、多层、高层、超高层等有一个区间范围的指标分类。

高度控制的规定，除满足一些技术上（如净空、微波通道等）的高度控制要求和部分的开发强度控制要求之外，最主要的是要满足城市建筑空间轮廓和景观塑造的需要。现在的高度控制指标模式都是设置高度上限数值的唯一指标，所以在控规编制过程中委托单位考虑到招商引资的需要或者是开发强度的不确定性通常会要求只控制高度下限或者干脆要求不设高度控制，这使得高度控制的原本的出发点和起码的作用都得不到发挥，没有达到“控制”的作用却成了“”开发的指标。

为达到高度控制的原有作用，是否可以用一些较为灵活和模糊的标准来进行分类，如分为低层（小于等于６米）、多层（６—２０米）、高层（２０—５０米）、超高层（５０米以上）等，并在每个地块之内用百分比表示每种高度建筑的比例，如确定一个地块高度控制的时候，注明该地块以多层为主可以有适量高层建筑不允许有超高层等等。从而达到空间轮廓和景观塑造的作用。在规划管理过程中也可以做到适当灵活处理，只要不改变地块的整体高度风格，都可予以批准。

（二）植被覆盖度和休憩用地率的引入绿地率是为控制地块的环境质量而设的强制性指标，在规划编制过程中通常用４０％、３０％等等数值一带而过，没有充分的理由，所以这个控

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商等等的各方利益，所以也成了控规编制过程中委托单位最重视的指标之一，和规划修改中修改的最多的指标，而且一般都是由小往大了改，这造成了城市处处都摆出一副高密度发展的架势。

在现在的控规编制过程中，容积率的确定通常采用通过地块模型布局模拟、经验数据的累积归纳和对当地建设情况的调查对比得出等等方法。这些方法有着它的合理之处同时也存在着一定的局限性。

１、控制指标的确定目前多采用形体布局模拟法，通过试做形体布局的规划设计，研究出空间布局及容量上大体合适的方案，然后加入社会、经济等因素的评价，反算成明确的控制指标。其优点是形象性、直观性强，对研究环境空间结构布局有利，便于掌握；而缺陷在于工作量大并有较大的局限性和主观性。

２、经验归纳统计法，即将已规划的和已付诸实施的各种规划布局形式的地块技术经济指标进行统计分析，总结得出经验指标数据，并将其推广运用。这种方法的优点是较为准确、可靠，缺点是得出的这些经验指标只可运用到与原有总结情况相类似的地方，如有新的情况出现则难以准确把握。而且，经验指标的科学性和合理性往往依赖于统计数据的普遍性和真实性。

３、调查分析对比法，是通过对现状情况作深入、广泛的调查，以了解现状中一些指标的情况和这些指标在不同区位地块的差别，得出一些可供参考的指标数据，然后与规划目标进行对比，依据现有的规划条件和城市发展水平，定出较合理的控制指标。这种方法较为现实可靠，得出的指标也较为科学合理，但它需要做大量广泛的调查分析；它只是参照现状指标数据，难以考虑到其他的影响因素，因而也难免存在一定局限性。

不管怎么样，对现状的充分认识是确定合理的容积率的必要的条件，但是复杂的预测方法和自认为合理的预测结果在得不到实践验证之前终究都是不确定的，也就是说任何预测的都是可能被修改的，因而是缺乏强制力的。按照现在较为流行的“反规划”的思想，我们所要做的并不是去规定某样事物应该发展成为什么样子，而应该去控制它不能成为什么样子。那容积率是否也可以用一个区间来规范呢？下限是按照投资开发的最低收益值所得到的必须达到的容积率，上限是在地块其他控制性指标得以保证后所能达到的最大的开发容量，或者除了这两个指标外给再出一个建议性的指标。这就是所谓的容积率的多指标关联和经济测算。我们在旧城改造的基础上得出了一种测算方法，不过对于新区的开发不确定性可能还要多一点。

由于开发总投入×利润率＝总产出－总投

入，最低经济容积率的计算可采用如下公式：

ＦＡＲ　＝　（Ｐ１＋Ｐ２＋Ｐ３＋Ｐ５＋Ｐ６）×（１＋Ｒ）／　［Ｓ－Ｐ４（１＋Ｒ）］

其中Ｐ１：土地出让基准地价；Ｐ２：土地征用费；Ｐ３：动迁安置成本；Ｐ４：建安成本；Ｐ５：基础设施费；Ｐ６：开发费用；Ｒ：法定利润；Ｓ：销售价格。

这样所得到的容积率就是保证投资开发收益的最小的容积率，也就是我上文提到的容积率的下限，当然在实际的运用过程中可能还会因为情况的不同而有所改变。

容积率上限的确定个人认为应该按照多指标关联的方法确定，也就是说在保证其他指标，如：上文提到的植被覆盖率、休憩用地率、高度控制和一些为保证公众利益而必须建设的公共设施之外能提供的最大的开发容量所对应的容积率，这个容积率是不得超越的。

这样就形成了由容积率的上限和下限形成的一个容积率区间，对一些需要特别控制的地区，我们也可以设置权重来减小这个区间的范围，在这个区间之内的都是可以接受的，当然这也仅仅是可以接受而已，规划师在规划编制的过程中或者也可以在这个区间之内在提出一个较为合理的数值供规划管理参考。

三、结语

本文对控制性详细规划的指标体系所做的研究和探讨都是基于实际的规划管理中所遇到的问题和对未来控规所要承担的更加重要的作用的思考，希望能和大家一起讨论和完善。控制性详细规划是我们城市建设管理的重要依据，控规编制体系的完善和实施的可操作性还有待我们进一步的研究和探讨。【参考文献】

［１］城市规划编制办法（建设部令第１４６　号）［Ｚ］２００５．

［２］建设部．城市规划编制办法实施细则［Ｚ］　１９９５．［３］唐历敏．走向有效的规划控制和引导之路［Ｊ］．城市规划，　２００６（１）．

［４］周岚，叶斌，徐明尧．探索新形势下控制性详细规划编制改革之路——以南京为例［Ａ］．中国城市发展与规划论文集［Ｃ］．

［５］孙晖，梁江．控制性详细规划应当控制什么．城市规划，２０００（５）．【作者简介】

朱春阳，男，淮安市规划局规划处副，注册城市规划师

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