防灾科技学院学报 、，０１．１２ ＮＯ．２ Ｊｕｎ．２０１０ Ｊ．ｏｆ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｄｉｓａｓｔｅｒ－Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ 初年北洋救灾举措述评 苏全有，王宏英 （河南师范大学，河南新乡４５３００７） 摘要：学界有一种观点认为，民初北洋漠视救灾，事实并非如此。本文例举了当时内务部等部门 在救灾方面的措施，其大致可分为消极式的治标举措和积极式的治本举措。其中治标举措包括赈济、调粟、 养恤、除害、资遣、蠲缓、放贷类灾后补救办法，积极式的治本举措包括重农、仓储、水利和林垦等。各重 治标措施和治本措施的同时并举，显现了民初北洋对救灾的重视，学界那种认为漠视救灾的观点， 值得商榷。 关键词：民初；内务部；救灾；治标举措；治本举措 中图分类号：Ｄ６３２．５ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１６７３－８０４７（２０１０）０２－００８２－０４ ０ 引言 学界关于初年的灾害研究，敖文蔚认为： 北洋的荒政以１９２０年为界限，明显地分为两 个阶段；在前一阶段，并未真正重视救灾 工作，只是在１９２０年出现特别严重的自然灾害， 对形成巨大压力，与民间才渐知注意造 情况而制定合适的救灾措施。为稳定灾区，大总统 偶尔也会赶赴灾区慰问灾民。当时，治标措施基本 可以分为赈济、调粟、养恤、除害、资遣、蠲缓、 放贷类灾后补救办法。 初年之赈济法大致可分为赈米、赈衣、赈 银及工赈。元年，浙江温处惨遭水灾，财政司 即于本省款内拨出大洋６５ ０００元、米１０ ００３袋先 行赈恤【２】。温处义赈会亦积极筹募捐款，议定“先 购米数千石连同现银分批运赴灾区”，并发放棉衣 以御寒口】。工赈则为应对重型水灾而资金相对不足 林、治水、灌溉和救灾等关系国计民生的大事Ｌ１】。 上述看法对初年救灾持否定立场，对此笔 者难以苟同。初年，尽管当时社会整体情况比 稍后时期相对稳定，但灾害发生之频度及等级却毫 不见弱，因此，当时出于巩固统治和稳定社会 的目的，也在一定程度上比较重视荒政，并制定了 一情况下所采取的一种措施。以后，地方慈善团 体也多推行这种办法。当时，为了充实力量， 或为了减轻负担，又往往推行各种辅助手段，作为 发展赈济事业的手段。有别于前代的是，输粟纳官 的先例已经不再流行，而只是象征性予以奖励。 “调粟”在初年最常见的为移粟就民和平 些和措施。目前学界之所以否定救灾， 究其原因即在于政治史范式的制约，研究视角上过 于拘泥于情结依旧，取径往往是自下而上，北 洋成了漫忽的对象，救灾等非常重要的课 题自难以引起关注，这是典型的史范式的后果 生成。有鉴于此，笔者拟以救灾措施为视点， 以初年（１９１２一ｌ９ｌ６）为视域，展开分析，以 粜之法。元年，浙江重荒，米价腾贵。其都督 遂与湖南都督商定，采办湘米，运至浙江境内【４】。 同年，南京民政长因米价飞涨故，函请商会米董， 议定一面由公家拨款采办湘米，一面请市公所将丰 备仓谷先办平粜，以维持贫民生计【５ｊ。当时，亦有 部分地区因本省发生灾荒而禁运米谷出境者。 元年，江西遭遇水灾，其都督即从严禁止米谷出境， 以防当地民食维艰【６】。为了照顾受灾区域，三 推动相关研究走向深入。 １ 治标举措 初年，与民间社会力量积极配合，虽 不能做到积极预防，但对治标类措施实施还是相当 重视的。灾后，地方往往根据灾情结合当地的实际 收稿日期：２０１０—４—６ 基金项目：教育部人文社会科学研究２００８年度规划项目《清末社会危机与应对》（０８ＪＡ７７０００９） 作者简介：苏全有（１９６６一），男，河南省辉县人，教授，博士后，主要从事近代中国研究． 第２期 苏全有等：初年北洋救灾举措述评 ．８３． 年，内务部还特意制定了各省区购运赈米减免运价 及税厘办法，咨财政部税务处并咨行各海关及路局 查照【Ｊ 。但因为初年灾害频繁且遍及范围很广， 所以有时往往临近数省一起受灾，从而使得调粟之 法也不是特别灵验。 强。元年，苏州因天时不正疫症渐行，民人吴 君及其他热心人士遂筹资兴办贫民施医局，救治贫 民以防传染【１引。《申报》作为当时发行量及影响非 常之大的一种宣传媒介，亦常常刊登一些疫症预防 及治疗之法。但是面对疫症，也时有机械应对现象 发生。元年，由于北京“疫事颇盛”，有学堂 竟单纯欲以提前放暑假来防疾疫之传染【１ 。经济发 展程度的差异在驱疫措施上也深有体现，当时大量 初年的养恤之法大致为施粥和居养。施粥 为遇到灾荒时所实行的一种最急切的方法。它的起 源可以追溯到战国时代。据《礼记・檀弓》载：齐 大饥，黔敖为食于路，以待饥者而食之 ｊ。元 年温处大水，地方官厅即令将被救之难民暂时安置 于庙中，而派人施粥【９】。同年，江西受灾，为收实 效，内务、财政两司新定了粥厂规则，以惠灾黎【１ ＵＪ。 当时，除办理的粥厂外，各慈善团体和地方公 团也频频开办粥厂。元年湖州义赈会即在湖州 旅沪同乡会的资助下在受灾各乡纷设粥厂，以拯极 ｎ】。然而施粥确也存在很大的弊端。元年， 江北受灾，于王家营分设粥厂，“饥民大致有 行至中途颠踣气绝者，有略被倾挤一撅不起者，每 日饿毙必有百数十人死者枕藉于途，生者号呼于 野”。［１ 】而居养，实为临时收容抚恤的办法。历代 常在灾荒时立安民、给药、抚婴等法，并在各 地方设置种种收容机关。元年，姚雨平因见“灾 黎遍皖南北弃儿鬻女者都有”，故于南京创设贫儿 院以教养之【ｌ引。二年，湖南水灾，巡按使因见 “灾民之中妇孺尤为可悯”，遂筹设灾民妇孺救济 所［１ １。其他有些类似的组织，如京师游民习艺所等， 虽不是专门为灾民而设，但其中被灾难民以及因灾 荒而辗转流离、无以为生的人实占有相当大的比 例，且其在临灾时也发挥着同样的功效。 除害之法在当时基本包括治蝗和驱疫两种。民 国以后，办理防疫事宜较多，对于疾疫的预防， 也非常重视。一遇疫症，即认真调查病源，并严厉 撤查。元年，公共租界发生鼠疫后，英美工部 局即知照中国公立医院查出染疫之人予以疗治，并 由卫生员督同工役按段稽查，且由医院研制防疫法 ｕ 。同年，因屡次发生居民染疫死者，上海为 防传染，遂召集各方举行防疫大会，议定：由 来沪之船只或抵吴淞或到上海俟用驳船将货卸空 后，即在空船用硫熏法杀鼠，如船不能卸空即用炭 气熏法杀鼠并请卫生处及公立医院在租界严密防 疫【ｌ 。当时，因为中国设施未能完备，致使稽延了 天花传染病的控制，所以警厅严令取缔不合法之牛 痘营业者ｕ 。当时民间对疫症的防疫意识也相当 的资料清晰表明上海在公共卫生及防疫方面明显 地走在全国其他省份的前面。 灾后补救之策，最常见的为蠲缓、资遣难民、 放贷之法。蠲缓，即蠲免、减缓的简称。初年， 其为最常用的一种措施，各省区受灾后每每由行政 长官咨请内务部蠲缓。为慎重起见，１９１４年秋，财 政部根据前清旧例，参酌事实，颁布了《勘报灾歉 条例》。其规定：地方勘报灾伤，将灾户原纳正赋 作十分计算，按灾请蠲。具体办法是：被灾十分者， 蠲正赋十分之七：被灾九分者，蠲正赋十分之六； 被灾八分者，蠲正赋十分之四；被灾七分者，蠲正 赋十分之二；被灾六、五分者，蠲正赋十分之一。 蠲余钱粮，应分年带征。被灾十分、九分、八分者 分作三年带征；被灾七分、六分、五分者，分作二 年带征。同时还规定，县知事不按时限报灾，或以 轻报重，或以重报轻者，得给予一定惩处［２０】。遇灾 蠲缓虽为一种减轻灾民田赋而体恤灾民的措施，但 由于审定被灾分数手续烦琐和一些地方官玩忽职 守、无视民瘼，往往在灾情最严重时得不到勘定， 致使重灾轻报，加重了广大灾民的负担。元年， 江北淮徐海难民纷纷至扬镇一带乞食，流离困苦， 惨不忍睹。镇江军政使见状遂令丹徙民政长设法资 遣，以免流离【２¨。作为军政要地的京畿，在当时亦 是难民流离聚集之地。京师厅作为一方之长， 为了保证地方安全又顾及灾民的生活，也往往担负 起资遣难民的任务。二年，京师厅即呈内 务部望其函送交通部免票以资遣山东、京兆、直隶、 河南、湖北等地的难民回籍【２ 。但为政一方者，也 有单从本省份的发展着想，而阻止外地难民流入 者。有的甚至派重军在省境排查，以防难民流入ｌ 】。 人民受灾后，无所依赖，往往典押土地。奸商更是 乘机盘剥重利。五年，奉省水灾后赈济不力， 屯民为活口纷纷将地契典押于外国人。为制止这种 情况，财政商定聚集基金由银行来直接借贷于 民，以免民苦［２４Ｊ。 ．８４・ 防灾科技学院学报 第１２卷 以上为笔者对治标措施的分门别类罗举，但这 只是从表面而言的。实际上，各种措施并非如此界 限分明。临灾时往往是多种措施同时并存。此外， 除了上述各种临时、临事所采取的治标措施，当时 由于民众的愚昧无知，还存在相当比例的迷信救 其道则为巨灾。针对当时水利失修的状况，袁亦提 出了～系列应对措施。其规定：大川巨工以国家之 力治之，其支流湖沼宜由地方组织水利团体认真筹 办【３ＵＪ。其后，袁世凯又命令由山东直隶浙江江苏从 验契税中抽取资金开办河海工程学校，以培养专门 的水利人才Ｌ３”。只不过限于财政的困窘， 实难以全力顾及。以初立时张謇等倡导的导淮 工程而言，其经历可谓一波三折，终因资金缺乏而 灾。二年，安庆因久未得雨，民人遂归因于众 神谴责，后竟在都督府设坛祈雨。更有甚者，于灾 后广布谣言，云“天师传云某某月人民将死去若 干”。针对这种灾后综合症，警厅则予以积极搜查 并严厉惩处 。 ２治本举措 与治标举措相比，初年治本措施的实施则 稍嫌被动，总是在遭受到灾害的屡屡惩罚之后，政 府才意识到应该从根本上采取措施。初年财政 的困窘无疑成为制约实施频率及质量的瓶颈，以致 于初年的水利等设施屡坏屡修，屡修屡坏。既 浪费了资金，还没有发挥应有的效能。就具体而言， 当时的积极措施基本包括：重农、仓储、水利和林 垦等。 时至，仍沿袭前代的旧习，重视农事。 元年，孙中山即在致内务部令中明确规定：各 省都督，饬下所司，劳来农民，严加保护……当知 此事为国计民生所系，务当实力体行，不得以虚文 塞责，勉尽厥职，称此意焉【２刚。当年，财政部亦曾 在致孙中山的呈文中明确提出：立国之道，以民为 本。［２６１ ４２６此外，有关农事的相关现代机构，诸 如，气象台、雨量站等，也逐步建立。 仓储，则重在提前充实谷物的积蓄，以临 灾不慌。初年，仓储基本处于衰势，已不能发 挥先前的功效。元年，河南各处积谷之仓已形 同虚设，其经变价折卖后或用以购军械或取以支兵 差，几无存储［２ 。只有极个别省份仍在极力维持， 但亦明显的不如前代。元年，云南仓储即因官 绅经营不善而存在挪用亏蚀等弊端。为了能够维持 下去，其只得变更方法，议定：除省城仍储谷外其 余各谷仓皆废，而将钱转存于富滇银行以备灾时购 米济赈【２８】。后来，因为屡受灾害打击，也有部分地 区试图恢复仓储，以备不时之需。五年，奉天 督军即饬各县知事令众乡绅董劝民每亩征收若干， 恢复常平仓以防不测 。 时人已经深刻认识到水利的重要性。袁世 凯即认为：水之为用得其道则有百利而无一害，失 未能成就一番正果。当时对于地方的修治请 求，亦每每以资金缺乏为由而予以否决。且当时百 废待兴，施政重点又严重倾斜，故当时水利设施的 兴建只能是迫不得已时才开始着手。三年，全 国水利局成立后，也并未有大的改观。同时，由于 各种因素的制约，实施效果也不能令人满意。诸如 广东，其于甫一成立即成立了治河处，但由于 政局动荡、财政支绌，除测量外，毫无成绩可言。 社会力量对于水利工程亦表现出极大的热情，其虽 无力谋大型水利工程之兴建，但对于地方性小型水 利工程却作出了极大的贡献。从最初工程资金的筹 集，直至出谋献策，开工兴建，其不可不谓殚精竭 虑。元年，华洋义赈会为了筹治无为州一带堤 岸之资金，即约寓沪皖绅齐集一堂，言词力劝其资 助此工程【３ 。一些大慈善家，诸如盛宣怀等面对此 类的修浚工程也是慷慨解囊，毫不吝啬。二年， 上海荷花港因年久失修，一遇大雨即无从宣泄，以 致棉花每被侵坏，且水流污积有碍卫生，市公所各 董事群策群力，未及一月即竣工Ｉ 。 林垦，主要包括造林和垦荒二项。初 年，造林方面的措施基本隶属于农林部，故此处不 予赘述。就垦荒而言，虽然初年时人的主观意 旨是谋实业、实边防，但不可否认，此举在客观上 确实对预防灾后综合症发挥了一定的功效。当时， 垦荒处所或是就近之荒田，或是西北、东北等边远 地区。元年南京一些人士为民生起见即创办拓 殖协会，拟于西北地旷人稀处极力垦殖，“以苏民 困”。［３ ］除此之外，其他各地也纷纷成立类似的垦 殖协会，积极致力于开垦。当时，山东因水旱灾害 连绵，大批难民则自觉迁至利津沿海垦荒种地以谋 生路［３ 。财政部为了更好地在疆隅安置流民，甚至 拟筹设殖边银行，从而使得“无着者得谋耕种，有 田者设法改良”。［２６１ 同时，为了避免垦荒过程 中绅把持、土棍冒混、势豪纷争等种种弊端，部 分省份，诸如江西、贵州等省，还特意制定了垦荒 第２期 苏全有等：初年北洋救灾举措述评 ［１４］湘省水灾救济纪［Ｎ］．申报，１９１４—７—１（６）． ［１５］租界严防鼠疫［Ｎ］．申报，１９１２—１卜１８（６）． ［１６］防疫大会记事［Ｎ］．申报，１９１２—５—２４（７）． ８５． 章程，以重实效 。印。鉴于此，国家亦相继颁布并修 正了《国有垦荒条例》。 在此需要强调的是，带有一定预防色彩的治本 举措，在救灾过程中也往往是交叉并用，效果长远。 ［１７］研究施种牛痘之办法ＩＮ］．申报，１９１３—３—２３（１０）． ［１８］苏松慈善事业［Ｎ］．申报，１９１２—８—２２（６）． ［１９］译电［Ｎ］．申报，１９１２－６－１２（２）． ［２０］民政司函送勘报灾歉条例［ｚ］．南京：中国第二历史档 ３结束语 以上笔者罗举分析了初年我国救灾 举措中的林林总总，从中可知民初我国救灾大致可 案馆，１００１：８． 分为消极式的治标举措和积极式的治本举措。各重 ［２１］各省通信．镇江．设法资遣难民［Ｎ］．申 治标措施和治本措施的同时并举，显现了民初北洋 报，１９１２—２—１０（７）． 对救灾的重视，学界那种认为漠视救灾的 ［２２］遣送留京难民回籍有关文件［ｚ］．南京：中国第二历史 观点，值得商榷。 档案馆，１００１：１８１３． 参考文献： ［２３］通令防御难民［Ｎ］．申报，１９１３—２—２２（７）． ［２４］地方新闻．奉天．银行准压地契［Ｎ］．申 ［１］敖文蔚．中国近现代社会与民政［Ｍ］．武汉：武汉大学出 报，１９１６—１—３０（８）． 版社，１９９２：４６． ［２５］地方通信．安庆．求雨［Ｎ］．申报，１９１３—１０—２２（６）． ［２］会呈筹办温处水灾善后情形［Ｎ］．申报，１９１２－１ １－１７（６）． ［２６］中国第二历史档案馆．中华史档案资料汇编（第二 ［３］温处义赈会记事ＩＮ］．申报，１９１２—１Ｏ一１６（６）． 辑）［Ｍ］．南京：江苏古籍出版社，１９９１：３４． ［４］浙省采办湘米［Ｎ］．申报，１９１２—４—２ｌ（６）． ［２７］豫督之告荒要电［Ｎ］．申报，１９１３—３—２０（６）． ［５］筹划民食办法ＩＮ］．申报，１９１２—５—４（６）． ［２８］滇事片片录［Ｎ］．申报，１９１２—５—１０（６）． ［６］赣江鱼鳞片片［Ｎ］．申报，１９１２－８－２６（６）． ［２９］地方新闻．奉天［Ｎ］．晨报，１９１６—１０—１（５）． ［７］各地购运赈米及免税事项有关文件［Ｚ］．南京：中国第二 ［３Ｏ］ 十二月二十七日大总统命令［Ｎ］．申 历史档案馆，１００１：１８３０． 报，１９１９１３—１２—３１（２）． ［８］邓拓．邓拓文集（第二卷）［Ｍ］．北京：北京出版社，１９８６： ［３１］大总统批令［Ｎ］．公报，１９１４—１０—１０（３８０）． ２２５． ［３２］修堤救灾之谈话［Ｎ］．申报，１９１２一卜２５（７）． ［９］温处大水灾［Ｎ］．申报，１９１２—９—５（６）． ［３３］荷花港河工告竣［Ｎ］．申报，１９１３－４—２０（１０）． ［１０］地方通信．江西．粥厂新章［Ｎ］．申报，１９１２—１２—１０（６）． ［３４］南京拓殖协会电［Ｎ］．申报，１９１２—３—２１（２）． ［１１］湖州施粥之报告［Ｎ］．申报，１９１２－４－１９（７）． ［３５］黄河水利委员会．黄河大事记［Ｍ］．郑州：黄河水利 ［１２］江北都督府电［Ｎ］．申报，１９１２—３—２９（２）． 出版社，２００４：６． ［１３］姚雨平来函ＩＮ］．申报，１９１２—５—４（７）． ［３６］赣省近事纪要［Ｎ］．申报，１９１３—５—２３（６）． Ｃｏｍｍｅｎｔ ｏｎ Ｄｉｓａｓｔｅｒ Ｒｅｌｉｅｆ ｏｆ Ｂｅｉｙａｎｇ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ Ｅａｒｌｙ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ Ｓｕ Ｑｕａｎｙｏｕ，Ｗａｎｇ Ｈｏｎｇｙｉｎｇ （Ｈｅｎａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉｎｘｉａｎｇ，Ｈｅｎａｎ ４５３ｏｏ７、 Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｏｍｅ ｓｃｈｏｌａｒｓ ｂｅｌｉｅｖｅ ｔｈｅ Ｂｅｉｙａｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｇｎｏｒｅｄ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｒｅｌｉｅｆ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｎｏｔ ｔｒｕｅ． Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｌｉｓｔｓ ｔｈｅ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｒｅｌｉｅｆ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｐｒｏｖｉｄｅｄ ｂｙ ｈｔｅ Ｉｎｔｅｒｉｏｒ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ．ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｐａｓｓｉｖｅ ａｎｄ ａｃｔｉｖｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ．Ｐａｓｓｉｖｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｉｎｃｌｕｄｅｄ ｒａｉｓｉｎｇ ｍｏｎｅｙ，ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｎｇ ｒｅｌｉｅｆ ｇｒａｉｎ，ａｎｄ ｏｆｆｅｒｉｎｇ ｌｏａｎｓ ｅｔｃ；ａｃｔｉｖｅ ｍｅａｓｒｕｅｓ ｉｎｃｌｕｄｅｄ ｐａｙｉｎｇ ａａｅｎｔｉｏｎ ｔｏ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，ｆｏｒｅｓｔｒｙ，ａｎｄ ｈｙｄｒａｕｌｉｃ ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ ｅｔｃ．Ｔｈｅｓｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｆｕｌｌｙ ｓｈｏｗｅｄ Ｂｅｉｙａｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓ ｃｏｎｃｅｍ ｔｏ ｄｉｓａｓｔｅｒｓ．Ｔｈａｔ ｈｔｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｇｎｏｒｅｄ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｒｅｌｉｅｆ ｉｓ ｈａｒｄｌｙ ａｇｒｅｅａｂｌｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｅａｒｌｙ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ；Ｉｎｔｅｒｉｏｒ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ；ｄｉｓａｓｔｅｒ ｒｅｌｉｅｆ；ｐａｓｓｉｖｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ；ａｃｔｉｖｅ ｍｅａｓ１ｌｒｅＳ
