深圳规划的历史经验

周干峙

（住房和城乡建设部，100835）北京，

【中图分类号】TU984【文献标识码】A

深圳规划在我国的城市规划史上有着重要的地位。它标志着中国的城市规划由计划经济时代翻开了新的一页。进入市场经济时代，

深圳是我国自力按照规划建设起来的城市，也是新中国第一个按市场经济规划建设起来的城市。这个规划是由中国的城市规划师主持编制的。

深圳规划的历史经验很值得总结。

回顾深圳经济特区早期的规划，按工作的规模和特点大致可以分为两个阶段。我认为，划分的标志是谷牧副总理派出专家顾问组（即五人小组，组副组长李云洁，成员龚德顺、周干峙、扬长袁镜身，芸）。

深圳是改革开放的排头兵。深圳经济特区刚几乎是一无所有，缺乏规划专业人员，成立的时候，

缺乏经验。广东省、深圳市先后组织了两以当地的力量为主，也有一些外地的规划次规划，

设计人员以及境外的专业人员参与帮助深圳编制规划。由于经济特区是个新事物，当时对于特区的性质、规模和发展目标都还不十分明确，只能沿用计划经济条件下习惯的做法来编制特区规划，很难适应特区建设的需要。随着特区工作的全面展开，对于深圳经济特区的性质目标等等也有了进为深圳的发展指明了方向；谷牧副总一步的明确，

理派出五人小组帮助特区建设，也就是在这个时候，深圳规划进入第二阶段。我觉得第一阶段实际是特区规划的准备阶段，所做的大量工作为后来的

规划提供了基础；比较系统完善的规划在第二阶段。

经济特区的规划不同于过去的城市规划。特区规划怎么做，大家都没有经验，规划的目标方法均无从参考，发展的规模速度也难以确定，只能“摸。着石头过河”

五人小组进入深圳后，首先碰到了两个问题。一是许多建设项目（道路、口岸、旅馆等）必须先行，等不及规划；二是已有专家提出了上步、福田一带的规划方案。该方案模仿了英国霍华德的“田园城市”设想，完全脱离深圳特区实际，必须更改。当时就和市规划局同志（郭秉豪等）一方面共同努力满足当前建设需要，一方面和胡应湘力争规划的科学合理性，得到市领导积极支持，最后决定收回

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给以一定的经济补偿，排除了合福田30km土地，

理规划的障碍。作为规划人员，深深感受了专业人员的意见受到重视。

行政领导与专业人员紧密结合是解决问题的“金钥匙”。回顾总结深圳经济特区早期规划的经验，这是我感受最深也是最首要的经验。

面对规划建设中遇到的问题，深圳市的领导，从梁湘到周鼎、罗昌仁，以及后来的李灏和几位分管领导，都不是把自己的想法、意志强加于人，而是放手让专业人员去研究、想办法，尊重他们的意见。决策者和规划者一起深入实际调查研究，平等讨密切协作。在这种氛围下，大家的工作更加尽论，

心尽职，敢于开拓创新。大家的精力都集中在千方百计把深圳规划建设好，并对违反总体规划、不利于总体发展的问题提出意见。只要讲得有道理，领立即纠正。不仅避免了很多失误，导就敢于拍板，

作者注：这是为深圳市规划和国土资源委员会编著的《与改革——深圳城市规划十五年》开放同步的城市规划实践—一书撰写的序此次发表时略有删改；感谢冯利芳同志为本文付出的努力。言，

还节约了大量资金。这样的事例还有很多。

例如，机场的选址问题。我们做深圳经济特区总体规划（1986版总规）的时候把机场定在黄田。

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城市发展研究17卷2010年4期UrbanStudiesVol.17No.42010周干峙：深圳规划的历史经验特稿后来，有关部门改到南山区白石洲，并已准备开工。此举引起规划专家的强烈反响，因为机场靠近城市占用大量发展用地，将严重影响深圳的的中心区，

发展，其他城市类似的教训已有很多。专家们多次提出不同意见，并直接向领导反映。最后，时任代总理的同志亲自坐飞机实地考察，肯定了规划专家的意见。因此才有了现在的深圳机场。

还有，我们考虑作为带形城市，将来东西向的规划将东西向主干道深南大道定交通是个大问题，

为80m宽，中间的绿带是为轨道交通预留的位置。开始有的领导觉得没必要。在听取规划人员关于规划方案得城市和城市交通发展趋势的分析以后，

到了尊重。因此深圳建造地铁拆迁量比较少，造价要比其他城市低许多。

1986年，深圳市成立深圳市城市规划委员会，李灏任主任，聘请陈占祥、任震英、吴良镛我有幸被聘为首等20多位国内外著名专家任顾问，

席顾问。尊重规划、重视专家意见形成了制度保障。以后连续多年，每年都召开规划顾问会议，就规划中的重要问题请专家们咨询。它不仅保证了也确保规划得到认真严格的规划达到先进水平，实施。

历史证明，尊重科学，尊重专家，决策者和规划者互相尊重平等讨论，才能真正做到科学决策和民主决策。这是深圳早期规划最重要的经验。

第二条经验是城市的规划建设走好第一步非框架、发展思路是在一常重要。一个城市的格局、

开始就确定的。这个决策如果出了问题，很难纠正；这一步走对了，步步紧跟，城市才能顺利发展。滚动发展，弹性规划理念的提出，组团式带形城市格局的确定，不仅适应深圳的地理地形条件，也为特区的快速启动和迅速发展提供了条件。深圳经结合深济特区总体规划的构思是专家们反复讨论、圳的具体条件认真研究后提出来的。既适应市场经济的需要，又吸取了发达国家的经验。

第三条经验是规划与建设紧密结合。特区建设的要求急，不可能等规划好了再建设，特别是一开始，规划和建设是同步进行的。但建设的时候都首先同规划商量，一起作现场调研，尊重规划的意见。我到深圳首先碰到的问题是蛇口到罗湖的路怎么修，搞出口加工的工业区怎么摆，新的建设与原有铁路的矛盾怎么解决，等等。深圳的主管领导

城市发展研究17卷2010年4期UrbanStudiesVol.17No.42010商量解决办法。关于修路和我们一起搞现场调查，

问题，有的主张赶快把深南大道建起来。我提出为先在特区的北边修北环路，满足建设运输的需要，

这与将来的深圳总体规划不会产生矛盾。搞公路的单位提出修15m宽的方案，我认为北环路不是公路而是城市道路，起码要修18m宽。这些意见都得深圳上的一些比较大的项目、每到了采纳。后来，

一个大的建筑，摆在哪里，交通怎么处理，都先跟规听取规划的意见。正因为规划与建设划部门商量，

不是脱节的，建设中尊重规划的意见，满足了快速深圳建设才没搞乱。建设的需要，

第四条经验是认真执行规划。有了一个好的规划，还得要很好地落实。规划贵在坚持。特别可贵的是深圳市几届领导班子都十分尊重已确定的。严格按规划建设，而不是“一个一个令”规划，

在深圳，没有哪一栋建筑是不按规划由行政领导自己定的。对于我们发现的一些不符合规划、不利于一经提出，讲清道理，领导十深圳整体发展的问题，

分重视，即使付出代价也坚决纠正。在福田中心区刚开始启动的时候，深南大道南边的土地都批出去我们觉得这和中心区的规划要求不符。市领导了，

一家一家做工作，把地收了回来。执行规划没有走样，保证了深圳按照规划的蓝图建设起来。

第五条经验是坚持继承和创新相结合。在福继承我国古代城市的成功做法，规划了田中心区，

中轴线、方格路网。特区是新事物，要吸收国际上新的做法，要结合深圳的实际，努力创的先进理念、

新。结合地形，整个城市采用组团式的布局，形成带形城市；工业区采用小块分散布点，一般工业区

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全市规划15个工业小区，便于上马，不大于2km，

搞一个成一个；城市交通留下地铁余地，还通过计算交叉路口的流量，确定需要设立立交的路口，并规划设计了快慢车分行的两个路网系统。还有优先建设好口岸和对外通道，保证了“门户”的功能和形象。

第六条经验是不崇洋媚外，坚持以自己的力量为主。城市总体规划要从国情市情出发，要紧密结合实际，要构想城市美好的愿景，这个当然是国人最有发言权。五千年历史的文明古国，曾经创造过应该相信自己的专业人员能许多城市规划的辉煌，

够创造新的辉煌。当然，对国外好的理念、先进的方法绝不排斥，要广泛学习，认真

（下转第11页）

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“土地财政”仇保兴：对地方的理性分析及兴利除弊之策特稿［7］JBCullingworth，VNadin，TownandCountryPlanningintheUK，

Routledge，1997.［8］P.

Calthorpe.

The

Next

American

Metropolis：

Ecology，

作者简介：仇保兴（1953－），男，浙江乐清人，住房和城乡建

设部副，经济学、工学博士，中国城市科学研究会理事长，中国城市规划学会理事长，中国社会科学院、同济大学博士生导师。

收稿日期：2010－03－20

Community，andtheAmericanDream，PrincetonArchitecturalPress，NewYork，1993.

［9］参见：梁鹤年［加拿大］，经济、土地、城市：研究思路与方法

［M］.北京：商务印书馆，2008：158.

［10］参见：中华人民共和国房产税暂行条例（国发〔1986〕90号）。

AnalysisonLandRevenueofLocalGovernmentsandCorrespondingPolicy

QIUBaoxing

【Abstract】Thispaperanalyzestheessenceofurbanlandandlandrevenueatbothmacroandmicrolevels.Duetoscarcityandexternality，landincrementalbenefitshouldbelongtothepublic.Inordertorestrainrapidappreciationofhousingprice，price－orientedbiddingshouldbereplacedbycomprehensiveevaluationforlandgranting，andhousepropertytaxshouldberestored.【Keywords】LandRevenue；IncrementalBenefit；LandGrantingWay；HousePropertyTax

（上接第7页）

借鉴，但不是生搬硬套。古今中外一切好的东西，都要吸收、利用，为我们服务。1999年，深圳规划荣获亚洲地区第一个国际建协（UIA）的“阿伯克隆比，荣誉奖”有力地说明了中国的城市规划师完全有能力、有水平规划好自己的美好家园。

深圳规划的历史经验，还不仅是这些，应该进一步深入挖掘、总结、提高。我希望在迎接深圳经济特区成立30周年的时候，再一次进行全面的总结。

深圳的总体规划和重大建设项目，总的看来，成功的不少，很遗憾的败笔不多，但历时二十多年，我感到也有一些关键性缺陷，影响深远，而且难以更改。如早就发觉的城中村问题和特区外围的城

镇规划混乱，都由于规划失落，现在总结之重要，就是从失误中取得经验教训，使后续工作大有裨益。

总结市场经济下城市规划的特点，我曾概括：“滚动、灵活、深细、诱导”八个字，看来还不足以为

完全说明问题。目前，深圳规划又进入一个新的历史阶段，一个城市和区域发展关系更为密切的时期。一个自力规划的城市，理应进一步有所总结，有所发展，再次成为规划建设的排头兵。△

作者简介：周干峙（1930－），男，江苏苏州人，中国科学院院

中国工程院院士。原建设部副，现任住房士、

和城乡建设部特邀顾问，深圳市城市规划委员会首席顾问。

收稿日期：2010－02－08

城市发展研究17卷2010年4期UrbanStudiesVol.17No.4201011