关于黄冈经济开发区发展问题的调查报告
(2009-02-13 10:02:08)
黄冈经济开发区管理调整课题经历了
2年多时间，现在
终于要上会，转化为决策了。这是最初的调查报告。由于目前还没有形成最终决议，所以删除了部分内容。 一、发展历程和现状
开发区是1990年6月由省批准设立的，名为“黄州科技经济开发区”。2000年7月，加挂“黄冈高新技术产业开发区”牌子。2006年8月，国家清理整顿开发区后，将原黄州科技经济开发区和黄州工业园整合为“湖北黄冈经济开发区”。根据不同时期运作上的特点，开发区的发展可大致分为三个阶段：
第一阶段（1990年—1995年）为指挥部运作阶段。1990年6月，成立黄州科技经济开发区建设指挥部，内设土地开发部、资金筹措部、工程部。在地委、行署和开发区指挥部强有力的领导下，本着“自费开发，滚动发展”的思路，开发区的第一代建设者，在黄土岗、乱石窠、沼泽地中大兴土木，奋力推进道路、供电、供水、码头等基础设施建设，掀起了开发创业的第一次高潮，拉开了开发区的框架，实现了新老城区的对接。这一阶段，地委、行署领导高度重视，行署专员亲任指挥长，指挥部权力充分，指挥有力，办事高效，实现了开发区开发建设的良好开端。
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第二阶段（1996年—2001年）为管委会运作阶段。黄冈撤地建市后，成立于1991年的开发区管委会取代指挥部逐步履行职能。市直有关部门相继在开发区设立了规划、财政、国土资源、等分支机构。1999年，为加快招商引资步伐，将原黄州区东湖办三台河村、新桥村、珠明山村成建制划归开发区管理。2001年，、市发文，又将西湖村、红卫村划归开发区管理，决定对开发区实行封闭式管理。开发区的框架进一步拉开，基础设施进一步完善，土地开发、招商引资等各项工作顺利展开。这一阶段，管委会职能逐步得到加强，封闭管理初具雏形，但条块矛盾逐步显露，招商引资虽有进展却成效不大。
第三阶段（2002年至今）为一区多园运作阶段。面对全省兄弟市州开发区热火朝天，大干快上的局面，、市提出了“全党抓经济，重点抓工业，突出抓招商，着力抓环境”的战略思路，并作出了一系列重要决策：成立市土地收购储备中心；在开发区规划范围内规划了2000亩的东湖工业园和3000亩的西湖工业园；出台了《黄冈市区鼓励外来投资的若干规定》；成立了市招商局。新的出台，新机构的设立，新园区的创建，激发了市直、黄州区、开发区的招商引资积极性，开发区规划范围内再次掀起了招商引资和开发创业的高潮，一批国内知名企业纷纷落户开发区。这一阶段，市区招商引资领导小组发挥了重要作用，开发区管委会在某种意义上被边缘化了，导致开发区规划区
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内招商主体多元化，企业管理和服务多头化，条块矛盾进一步加深，开发区自身发展左右受制。
回顾过去，开发区经历了17年的发展历程，走过的道路艰难曲折，取得的成绩是主要的。到2006年，开发区实际管辖面积为9平方公里，常住人口4.85万人，辖5个行政村、1个社区。区内有企事业单位236家，大专院校、科研院所及中小学校16家。开发区内完成GDP10.亿元,技工贸总收入31.5亿元,规模以上工业增加值8.72亿元,工业品出口交货值1.96亿元,财政收入1.69亿元。开发区的创立和发展对黄冈市区干部群众思想、更新观念起到了重要的先导和促进作用；开发区内进行的大规模基础设施建设，使市区城建突破老城区的局限，将城东一片落后的农村变成了现代化的新城区，为黄冈城市规模的扩大和功能的完善奠定了基础；开发区内招商引资的成果，尤其是一批国内外知名企业的落户，为市区工业经济、外向型经济、民营经济的发展增添了活力，为市区龙头经济加速发展作出了重要贡献。但是，如果从开发区本级经济发展现状来看，情况又是另一个样子。2006年，开发区本级实现技工贸总收入1.8亿元，规模以上工业增加值7800万元，高新技术产业产值3600万元，财政一般预算性收入633万元（财政供养人员220人），与省内其它省级经济开发区横向比较，黄冈经济开发区明显是经济总量小、骨干项目少、发展速度慢、财税增速低。在2006年全省15个市州开发区综合排名中，黄冈经济开发区倒数第二位。
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二、存在的主要问题
深入分析开发区的发展现状，对比省内其它开发区的成功经验，我们认为困扰和制约开发区经济社会发展的问题主要是以下几个方面：
（一）认识不够统一。开发区本身是改革开放中产生的新生事物，具体到一个开发区怎么搞没有统一的模式，没有现成的规范，只能在实践中探索前进。17年来，开发区的发展定位几经动摇，发展思路几经变化，反映了领导层和市直相关部门对开发区发展建设的认识始终不够统一，导致领导对开发区一个阶段重视一个阶段又不重视，导致对开发区的扶持摇摆不定，导致部门在的执行上难以形成合力，各项难以保持连续性、稳定性。如在规划管理上，开发区成立之初，原指挥部和开发区管委会就拥有开发区内详规的编制和实施权，到了1999年11月，市下文将开发区的规划纳入市区集中统一管理；2001年，下文，明确在服从市区总体规划的前提下，管委会负责区内详规的实施工作；2005年4月，市再次下文，将开发区详规实施权收归市规划部门。在土地管理上，开发区成立之初，指挥部就拥有土地的收购、储备、划拨、出让、转让等权限，并于1995年成立市国土局开发区分局，行使原指挥部土地开发部的职能；2001年出台文件规定，明确市国土局开发区分局享有县（市）一级土地管理权限；2002年12月，市又以专题会议纪要规定开发区所有新征建设用地和存量土地一律由市土地收
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购储备中心统一收购、储备和供应。在发展空间上，原行署办公室于1995年下文，明确开发区规划范围为16.05平方公里；2002年却在开发区规划范围内成立东、西湖工业园，由市里直接拿在手上搞，且明确由市地税局直接征收东、西湖工业园内的税收，使开发区的地盘和管理权进一步被肢解。认识不够统一不仅导致本市对开发区的摇摆不定，而且导致省出台的对开发区的难以落实。如省鄂政发[2005]26号、31号文件对开发区给了5条含金量很高的，内容涉及规划、建设、环境保护、土地管理、税收、领导高配等，这5条除领导高配外都没有落实。
（二）管理不顺。创新始终是开发区发展的动力之一，而现在的开发区是老没有摆脱，新没有完全建立，在新老的夹缝中艰难前行。核心问题是没有真正把开发区管委会当作同级的派出机构，赋予市级经济管理和相关的行政管理权限，没有让其代表市对开发区实行统一管理。与之相联系，开发区管委会的机构设臵、职能配臵与运行机制不能适应开发建设的需要。开发区要上项目、搞建设、干事业，必须到处求人，没有自主权、自决权，不能放开手脚干事创业。不顺主要表现在4个方面：一是规划管理不顺。开发区不能编制和实施开发区规划范围内的控制性详规，不能对招商引资项目发放“一书两证”，不能对规划实施进行全过程的跟踪管理，不能查处规划实施过程中出现的违法建筑。二是土地管理不
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顺。开发区管委会无权象其他市州开发区一样收购和储备土地；不能负责区内土地的报批与征用工作；不能与用地单位签订土地出让协议和为用地单位代办土地证。开发区国土资源分局有机构、有人员，但无职能、无权限，没有享受文件（黄发[2001]19号）规定的县（市）一级审批管理权限。三是财税不顺。早在2001年，开发区就成立了财政局，建立了一级财政，并实行“核定收支，定额上交，超收全留，自求平衡”的财政。这个财政对开发区过日子是有利的，但税收征管却有些乱。市地税局宝塔分局负责开发区行政辖区内的地税征收工作，而开发区规划区内的东、西湖工业园区税收则由市地税局东坡分局直接征收。现在开发区规划区内有市直、黄州区、开发区3个利益主体，有3个税收征管主体，市直项目和黄州区项目的税收与开发区毫不相干，只剩下一些零散税种归开发区征收，导致开发区缺乏主体税源，丧失了“造血”功能，无力筹措招商引资成本。像黄石等地开发区都是在开发区建立一级财政的同时，实行开发区内税收属地征管，并设立了开发区金库。四是企业管理不顺。现在落户开发区的企业都是由项目招引主体单位管理和服务，一个项目一个服务专班，无法实行集中统一的管理和服务，造成同是开发区规划区内的企业，享受的待遇却不平等。企业遇事到处奔波，也给服务专班带来很大压力。而外地开发区不管是谁招商引进的企业，都由开发区统一管理和服务。
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（三）发展空间有限。首先是面积过小。开发区实际管辖区只有9平方公里，也就是5个村。2004年，经过国家发展改革委、国土资源部等七部委重新核定，开发区规划面积为11.05平方公里（“四至”范围为东至三台河桥，南至白潭湖二排站，西至西湖四路与沿江路交汇处，北至106国道通港公司旁）。其次是这么小的地盘还属于多个管辖主体。有开发区管的，有黄州区管的，还有市直单位管的，你中有我，我中有你，犬牙交错，不便于统一规划、建设和管理，更难实行封闭管理。再次是现有开发区规划范围内基本上都是建成区。村民居住点比比皆是，行政事业单位处处安家，只剩下不足1000亩的零星、插花地块，占地100亩以上的投资项目就难以落户。省内其他市州开发区也遇到发展空间不足的问题，但都采取了变通的办法解决。像鄂州市葛店开发区原有面积也只有9.1平方公里。2005年9月，市里将葛店镇部分村委托开发区管理，使开发区面积达到28平方公里。黄石开发区原有面积30平方公里。2006年6月，市里将大冶市的汪仁镇和金山办事处（筹）交黄石开发区托管，设立黄金山工业区，新增面积150平方公里。
（四）自身作为不大。事实上，开发区创建之初，机遇很多，很优；我们自身也决心很大，动作很快。开发区一度成为市区开发建设的亮点，兄弟市州开发区还来参观学习。十几度春秋过去，开发区没有实现跳跃式、跨越式发展，自身努力不够、作为不大也是一个重要原因。一是思想不够。不是不想干事，
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不想发展，而是缺乏干大事、创大业的雄心壮志，一旦新旧产生磨擦和矛盾，破解难题的思路不宽，办法不多，一遇障碍就容易陷入小富即安、求稳怕乱的状态中，停留在等、靠领导、要扶持的“过小日子”的思维方式中。二是抢抓机遇不够。错过了开发区建设历史上几次大发展、快发展的良好机遇。比如，在“银根”宽松的时候没有抓住时机，举债开发（黄石、鄂州开发区各负债3—4亿元搞基础设施建设）；在“地根”较为灵活的时候，没有储备可供发展的土地（黄石、鄂州开发区都储备了5000亩以上的土地）；在大招商、招大商的时候没有搞到大项目。时至今日，开发区还没有形成自主开发、自我发展、滚动发展的能力，连资本的原始积累都没有完成。开发区自身作为不大，在一定程度上影响了开发区的形象，影响了人们对开发区发展的信心，使开发区在争取领导重视和部门支持的过程中处于不利地位，不能理直气壮。
开发区存在的上述种种问题，既是在发展中产生的，又严重制约了开发区新的、更大的发展。如果不及时加以解决，不仅开发区自身面临的是不断萎缩，甚至被摘牌的危险，而且将使高昂市区龙头、赶超全省发展水平失去一个重要的基地和支撑。因此，必须借鉴外地经验，结合黄冈实际，痛下决心，兴利除弊，扭转被动局面，使开发区重新走上快速、健康的发展轨道。 三、加快发展的建议
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进入“十一五”，开发区的发展面临着许多新机遇。国内外产业梯度转移加快，中部崛起的战略全面实施，武汉城市圈建设积极推进，市级行政中心东移带来城区东扩加速，为开发区加快发展提供了外部条件；经过十多年的发展，开发区已经具备较好的基础设施和产业基础，内部管理基本理顺，干部职工的危机意识、发展意识、创业意识日益增强，为开发区加快发展准备了内部条件。解决开发区面临的主要问题必将使开发区的发展实现新的跨越和飞跃。现在的关键是必须对开发区的认识和发展方向进行重新定位。开发区是、市的开发区，不是开发区的开发区，不是一个县市，更不是市直的一个部门，必须按照《湖北省经济技术开发区条例》和鄂政发[2005]26号、31号文件精神，赋予开发区市级经济管理权限和相关的行政管理权限，把开发区建设成为改革的试验区、对外开放的窗口、招商引资的平台和市区经济的增长极。为此，我们提出如下建议：
（一）理顺管理。核心是真正赋予开发区管委会市一级的经济管理权限和相关的行政管理权限。主要是“三个理顺一个完善”：一是理顺规划管理。在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，由开发区管委会负责编制和实施开发区控制性详细规划。负责具体项目的选址、定点及组织规划设计方案、建筑设计方案评审，并发放“一书两证”。其中，标志性建筑和主干道沿线的重要建筑由开发区管委会报市规划委员会审批后实施。二是理顺国土资源管理。开发区年度用地计划
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实行单列，用地额度直接向省发展改革委和省国土资源部门申报。开发区国土资源分局根据市区土地利用总体规划，负责编制开发区土地利用总体规划，报市批准后实施；负责与用地单位签订土地出让协议，并征收土地出让金；负责开发区内项目用地的报批与征用工作；负责国有土地使用权的转让、租赁、抵押、登记和收回闲臵土地使用权等管理工作。开发区建设项目用地收益地方留成部分由开发区国土资源分局统一收取，按比例上缴。三是理顺企业管理。将开发区规划范围内的所有生产经营性企业，包括市直部门和黄州区招商引进的企业全部交由开发区统一管理和服务，即变多头管理和服务为统一管理和服务。四是完善财税管理。进一步完善开发区财政管理。按照“属地征管，核定基数，增长分成，收支挂钩，自求平衡”的原则，建立开发区一级财政。市国税局、地税局在开发区设立征收机构，专门行使和统一负责开发区（含托管区）的税收征管。市人民银行为开发区设立代理金库。进一步对开发区实行激励型的财政。开发区管委会征用的土地的开发收益全额返还开发区，支持开发区滚动发展。
（二）完善机构设置。按照“精简、统一、效能”原则，调整开发区内设工作机构和市直部门派出机构设臵，使开发区更好地履行辖区内的经济和社会管理职责。按照赋予市级经济管理和相关的行政管理权限的要求，开发区管委会应具备投资项目核准（备案）、规划、国土、财政等基本的经济管理职能，其工作职
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能的确定和内设工作机构的设臵，应该与此相适应，但前提是不增加编制和人员。具体的机构设臵和职能配臵，由市编办参考外地开发区的作法，结合黄冈实际重新核定。市直有关部门应在开发区设立分局。各分局接受市局和开发区管委会双重领导，人员编制、装备等由市局解决。市直部门对其在开发区的分局必须充分授权，赋予其与本部门同等的管理权限，从而做到办事基本不出开发区。
（三）扩大发展空间。为有利于开发区长远发展，搭建更大的招商引资平台，比照鄂州、黄石、咸宁、宜昌等地的通行做法，在不突破国家七部委核准的开发区规划范围的同时，建议以“托管”方式扩大开发区发展空间。正在修编的黄冈市城市总体规划和土地利用总体规划进行相应调整，以消除开发区扩大发展空间在规划问题上的障碍。
（四）加强组织领导。开发区发展的历史证明，领导重视开发区就热，领导不重视开发区就冷。在当前开发区发展处于瓶颈期的时候，更需要、市高度重视开发区，加强对开发区的组织领导。一是强化领导。调整市开发区建设协调领导小组，由或市主要领导任组长，一名副和一名副任副组长，市直相关部门主要负责人为成员。开发区“高配”的副厅级领导参加市党组，参加市常务会议。二是建立机制。建立促进开发区发展联席会议制度，由、市主要领导率市直相关部门负责人定期到开发区现场办公（每年两次），
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研究解决开发区建设发展中的重大问题。建立、市领导对开发区重点项目联系制度，检查、督促开发区项目建设，解决项目建设中遇到的各种问题。三是创新管理。按照公开、平等、竞争、择优的原则，创新开发区人事管理机制，全面推行竞争上岗制、合同聘用制和末位淘汰制，对开发区机关干部实行流动、竞聘的动态管理，实现人员能进能出，干部能上能下。搞活内部分配。开发区可提取当年财政收入增长部分的一定比例，用于奖励在招商引资、项目建设上有突出贡献的人员和引进急需的高层次人才，为开发区的可持续发展提供人才保障。
开发区向何处去？就像开发区创立之初开发区该不该搞的问题一样严竣地摆在我们的面前。是维持现状，修修补补？还是大刀阔斧，大胆突破？直接关系到开发区的生死存亡，关系到市区经济社会发展的全局。市区上下，尤其是开发区的干部群众迫切希望、市作出果断而明智的抉择，使开发区乃至市区经济的发展出现重大转机。
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