论执行对公共有效性的影响
摘要：公共执行在整个系统中具有至关重要的地位和作用。目前，“有效执行”已经成为公共体系的必然选择,公共能否实现有效执行直接关系着整个的有效性和决策的公信力。而我国现存公共中的一部分无法完全发挥作用，其重要原因之一就在于我国现在的执行体系还存在着诸多问题。本文旨在从行政部门的执行对公共的消极影响出发，探讨执行的重要性并提出可参考对策。
关键词：执行、有效性、评估
（一） 执行的内容：
公共的真正形成包括的制定、执行和评估三个过程，其本质是为处理社会公共事务而制定的行为规范，体现了对全社会公共利益所作的权威性分配。这种对整个社会的利益权衡直接关系着社会的公平和效率，也直接影响着社会的稳定和团结。
其中，所谓执行,就是指公共执行者通过建立组织机构,运用各种资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将观念形态的内容转化为实际效果,从而使既定的目标得以实现的动态过程。美国学者艾利森说过：“在实现目标的过程中,方案确定的功能只占10 % ,而其余的90 %则取决于有效的执行。”足以说明执行在整个过程中举足轻重的作用。
执行是行政行为的一部分，其构成要素包括执行主体、执行的目标群体、本身和环境。执行主体的行为、执行的目标群体对的回应态度、本身是否具有公信力和利益平衡价值、所存在的社会环境、部门环境和组织结构等都直接影响着公共能否实现有效执行。
执行主体
执行主体主要指部门或少数执行公共的与密切相关的企事业单位。执
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行主体的主要职能是通过形成传达机构、运用各种资源将制定的公共转化为部门自身的行动。其执行力度是发挥作用的能动力量，部门对的执行直接影响目标群体的行为。
的目标群体
的目标群体是实施后的直接利益得失者，在制定的过程中一定要将受众的态度列入利益平衡的一部分，因为他们对的态度在很大程度上影响着的顺利执行。同时，部门不应该忽视执行过程中目标群体的立场，这是因为执行是的受众领会对自身的最终利益得失的影响的一个环节，如果执行不利，整个将失去其应有价值。
内容
内容，也就是本身传达的信息，是一个执行从始至终都必须依照的准则。一个内容是否有效，产生的影响是正面的还是负面的，最初来自公共的制定，即在制定的过程中对社会各利益团体和阶层的考虑。而在执行的过程中，内容是否被遗失或偏离原旨，都关系着的有效性能否达到最大。
环境
“环境从狭义上来说是指制定系统之外的一切与之相关的因素,是决定和影响制定与实施的自然条件和社会条件的总和。” [1] 这里所说的社会条件可以包括部门执行的原则、制度等，是实施过程中赖以依存的重要组成部分。
（二） 执行如何影响公共的有效性：
上述对执行过程结构各组成部分的描述中，对执行影响最大的是执行主体和环境。因为公共的有效性通常会从这二者对的执行过程或结果中反映出来，这二者中存在的问题对公共效果的消极影响主要包括以下方面：
1. 执行过程中权力划分不明确：
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一方面，纵向的间权力配置不明。目前，在与地方权力分配上，权力调整的主题是“简政放权”。在这一过程中，地方在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有越来越多的自主权，但是同时，由于简政放权缺乏法律规范和制度约束，地方保护主义迅速滋长，本位利益垄断化、经济行为短期化，这些严重阻碍了宏观的有效执行。
另一方面，横向机构间职能重复。从执行的角度来说，倘若不同的行政部门履行着相同或相似的职能，那么在执行过程中必然产生一些相互冲突的，而且更会在执行过程中因执行主体的利益纠葛和相互扯皮而导致执行出现阻滞。如果执行有利可图，各机构就会相互争夺执行权力，导致政出多门，目标群体无所适从；如果无利可图，则又会出现敷衍塞责或执行中断。
2. 执行的评估部门职能薄弱：
关于公共的执行是否可以如预期地产生效果，现阶段我国还没有一个健全的对于公共的评估体系，这也是我国的部分虽然执行了却未见效果的原因之一。在我国现存的执行过程中，执行的机械化、表面化都是公共实现效能最大化的障碍。
执行者在执行过程中机械、盲目地照搬，不去深入地理解和领会的精神实质、因地制宜，而是简单地生搬硬套。这样的执行方法不仅无法对的目标群体产生积极作用，而且执行者很容易将最后的消极影响归咎于本身，扭曲了的最初宗旨。也有执行者在执行过程中只做表面文章，敷衍塞责，未将转化为可操作性的具体措施而加以执行，导致赤字增加等负面后果。这种只做表面功夫的执行方式，不但会严重损害的权威性，而且也会极大地浪费公共资源。
由此可见，对执行效力的评估是非常必要的，这里所说的评估并非监督执行主体的主观言行，而是在执行主体全力执行公共的前提下对其在执行过程中的绩效作出评价，促使执行主体的潜力和效力产生最大效用。
3. 执行的监督部门职能薄弱：
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我国建立健全对执行可以产生切实作用的监督机制，从而避免我们现在的部分执行活动中，因监督制度不到位而导致执行阻滞的情形，与评估不同的是，行政监督多用来约束执行主体对的主观偏离和扭曲的执行中的失控。
现阶段，我国执行中仍然存在许多问题，主要表现为对上级的不执行、少执行或多执行。部分部门、特别是地方的执行者在实施过程中，往往自行制定一套“土”、“本位”，这些之所以被称为“本位”是因为其内容本身就是与或者上级部门出台的不相符合的。部分执行者无视上级，出现“上有，下有对策”的现象，或者为了保证私人或部分利益集团的利益私自删减上级内容，或者在原有内容基础上再自行添加了若干个新的内容，使的对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原不能到位，导致内容扩大化。这些现象都是的执行监督部门不力的结果。
现在我国的监督中，对于公共监督职能的薄弱主要体现为监督机构的监督作用发挥不力，执行系统内部的监督机构由于的依附性而难以有效运行。我国现行的双重领导中，监督机关的财政权、人事任免权等均掌握在执行机关手中，这实际上使执行系统内部的监督机关失去了设计上应该存在的逻辑价值。因此，监督机关很难发挥对执行活动的有效监督，有时甚至成为某些执行者推行地方保护主义、谋取局部利益乃至个人利益的工具。
4. 在执行过程中磨损过大：
事实上，上面所述执行给有效性带来的消极影响的三个方面均可以视为在执行过程中的磨损。而本段强调的磨损侧重于公共在执行过程中由于行政层级、行政沟通等因素的存在而引起的误差。
目前，我国的执行的信息沟通机制尚不健全。而信息是公共执行的重要资源,是防止执行阻滞的必要条件。行政沟通在执行过程中具有举足轻重的地位，有的学者甚至将其比作“的神经”。信息沟通机制不健会使执行过程中的信息交流严重阻滞。我国的公共在传达中的磨损主要存在于行政沟通中。
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第一，在传达中发生信息误差。这主要指执行主体之间的行政沟通误差，公共在经过各个行政层级的过程中，在诸多行政主体之间发出信息，而执行主体大到一个部门，小到公务人员个人，都可能是该信息的发出者和接收者。现阶段，我国部门中发生于在这个过程中的公共执行的误差在逐步减少，这与信息化和办公自动化的不断进步有密不可分的关系。第二，制定与执行缺乏公众参与机制，透明度低，接受者在实施时往往对内容和目标一无所知，或者道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一，执行难度和风险加大。
（三） 如何以提高执行水平为途径提升公共的有效性：
公共有效性的降低主要来自在各执行主体之间传达过程中的磨损，包括行政部门或行政人员之间的行政沟通过程或者执行主体对于有意或者无意的偏离。对于这种偏离，如果没有或者缺乏有力的监管机制，则会助长这种现象。
为保证公共的有效执行，除了针对上述各个问题对症下药，最重要的是要从制度和上完善执行的沟通和监管体系，这是从提高执行水平的角度出发保证有效性的根本途径。
1. 提高执行人员素质：
执行本质上是相关执行主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，其有效性是以他们对所推行的认同和接受为前提条件的。
目前我国的执行人员中，有一部分亟待提高执行水平。这些执行人员通常对的认识存在偏差，例如对所执行的价值和作用缺乏正确认知，特别是对那些具有长远战略价值的缺乏充分认识，导致一些急功近利的政绩工程现象的出现，违背了我国提出的可持续发展的主张；也有的执行主体对所执行的内容中的真正的核心精神实质缺乏认知，特别是对目标、原则和措施缺乏准确的理解，而这些对的理解是执行主体能对进行变通，从而实现的因地制宜的重要条件。
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执行不力的因素体现在执行人员方面的原因包括几个方面：第一，执行人员由于自身客观原因对公共存在认知缺陷。这种认知缺陷产生的可能包括执行者知识素质局限、个人经历的局限或信息本身的缺陷等客观存在的因素。这些因素的存在往往并非由执行者本身刻意而为，而是其自身无法实现对和核心精神以及相关内容的完整认知，从而无法完成对的有效执行。第二，执行人员不具备公务人员应有的行政伦理素质，从主观上回避、删减、增添甚至扭曲公共的内容，用以减少执行中可能给自身或自身所在的利益集团带来的损失。
无论是哪种情况导致的无法有效执行，部门应采取相应措施减少执行不力情况的发生。
组织执行人员进行学习
学习是执行活动的首要内容。任何一项都有它特定的目标、内容、功能、价值、适用范围和实施条件。当一项制定和颁布后，执行主体只有通过对进行深入系统的学习，才能真正了解的功能与价值，领会的精神实质，明确的作用与界限，从而保证执行中的准确无误。
完善执行人员的知识结构
由于所涉及的内容范围较广，因此，就执行主体而言，仅具备某一方面的知识已远远不能满足准确认知的需要，所以进一步完善知识结构就显得尤为重要。执行人员只有具备了相应的知识水平，才能对有更深层次的理解。
改进的表述方式
提高表述的准确性也是消除认知障碍，提高执行效率的一个重要前提条件。制定者在表述和宣传时还要注意尽可能避免使用容易发生歧义，进而给人们的认知造成障碍的语词。
提高执行人员的行政伦理修养
以上三个措施都是从客观上弥补执行中可能存在的漏洞，而提高执行人员的行政伦理修
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养也是必须采取的措施，这是避免执行人员在执行过程中为了自身或小集团利益对或上级部门的战略造成阻碍的重要方法。
2.完善执行中的行政沟通机制：
在对公共的理解上, 我们很容易造成理解上的偏差, 也就是说，我们容易根据自己已有的知识、经验、背景有选择地去接受中的信息，还会无意识地对其加工。在的传达过程中依此类推，结果最底层了解到的已发生了很大偏差。当我们采用自上而下的沟通方向时, 组织的层级越多, 沟通的频率越低, 被理解的偏差就可能越大。而在行政沟通的过程中，执行中存在的偏差或失效主要表现为两种形式，即执行主体之间的沟通不足，执行主体与目标群体之间的沟通不足。
执行主体之间的沟通不足
协调不够常常是从沟通出现障碍开始的。执行主体之间的沟通障碍常常导致工作孤立、工作责任重复、有效的执行经验得不到共享、信息不对称等等。这些由于沟通障碍而引起的协调问题势必降低执行的有效性。
部门可以减少执行主体内组织层级，增加平行沟通的机会, 从而可以提高执行主体间沟通的速度和准确度, 降低沟通障碍的程度。决策主体的任务并非随着形成而完结, 内容、精神实质等的传达, 可能存在的欠缺, 可能面临调整等问题, 都需要决策主体的参与, 增加二者的沟通有助于解决执行中的诸多问题。
执行主体与目标群体之间的沟通不足
执行主体间的沟通障碍通常只是导致执行效率降低，而执行主体与目标群体间的沟通障碍不但会降低执行效率, 可能还会激化双方矛盾, 引发其他社会问题，使的有效性大大被削弱，甚至走向负面。二者间的认知偏差是引起沟通障碍的主要原因, 它包括相互关系与角色的认知偏差和执行主体对目标群体反馈的认知偏差。
解决好与目标群体的沟通问题，不但要重视与目标群体的沟通,而且还要以平等姿态, 面对面
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地与他们沟通, 公正客观地分析他们面临的困难、对的反应。坦诚、开放、平等、面对面地沟通使目标群体觉得执行者理解自己的需要和关注自己, 是在平等致力于社会公共问题的解决。例如，我国现在大力提倡的公民政治参与就是执行主体与目标群体之间的沟通方式之一，类似的方式可以增加执行者和受众的沟通，使执行者收到目标群体的信息回馈，为下一步决策提供现实信息依据。
3.健全执行评估机制：
对行政决策所取得社会效益进行评估就是要对行政决策给整个社会发展和人民生活所带来的影响进行评价。具体说来，要从以下方面对行政决策的社会效益进行评估：
要用人民群众的“满意度”来衡量行政决策的社会效益
一项行政决策的社会效益如何，最终要由广大人民群众来判断。人民群众赞成不赞成是衡量一项行政决策社会效益好坏的一条重要标准。只有那些得民心、顺．真正为人民群众办实事的行政决策， 才是有效的决策。相反，那些只是个别领导为了求“政绩”、得升迁，急功近利，打着为群众办实事的招牌而实际上是搞短期行为的行政决策，往往都是失败的决策。
环境效益评估及其方法
行政决策所取得的环境效益进行就是要对行政决策给整个生态环境带来的影响进行。从生态环境的角度来讲，只有那些能够提高资源综合利用率的行政决策，才是正确的决策；也只有那些对自然环境没有多大的破坏和污染，有利于环境和生态平衡的行政决策，才是科学的决策。因此，制定部门要根据资源的综合利用率对环境造成的污染程度来衡量行政决策的环境效益。在行政决策的过程中，一定要根据国情和实际。注重资源的合理开发与利用，努力提高资源的综合利用率。也就是说，要把是否有助于提高资源的综合利用率作为衡量行政决策环境效益的一个重要标准。
4.逐步形成完整的执行和制度：
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公共执行是指承担公共执行任务的机构、人员和规范公共执行活动的各种制度以及由此而形成的公共执行模式的总称。即使针对执行中的每个问题所存在的解决方法是有效的，的执行也还是处于相应的和制度中的，只有给执行提供优化的组织环境和制度保障，才能从根本上保证的有效性。
总论：执行在我国还处于初步发展阶段，由于执行的力度和结果直接影响着公共的效果，其重要性已经日益被部门所重视。执行是使公共部门制定的得以发作用的直接动力，因此，我们要从实际出发，在理论上归纳出更多阻碍或推动执行的因素，用来健全执行的制度体系，指导部门的实践。
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